一向讳莫如深、被称为“国家钱袋子”的国家财政系统也拉开了深化数字化变革的大幕。

2021年5月1日，广东省财政厅财政厅率先在全省全面上线公共财政综合管理平台系统，实现全省4.4万个预算单位、14.1万个平台用户在“同一标准、同一平台、同一系统”下开展预算业务。至11月底，广东数字财政系统已累计支付1078万笔、3.67万亿元，其中单日支付峰值超过11万笔，实现了稳定高效财务支撑，因此，广东数字财政系统被誉为财政数字化转型的“广东样本”。

“广东样本”引发关注。数字化转型能为国家财政带来哪些价值？国家财政数字化现状如何？“广东样本”是如何实施的？成效如何？2021年11月26日，在2021国家财政数字化论坛上，财政系统相关领导与专家学者纷纷献计献策，共同探讨了财政数字化转型的价值与挑战。 

财政不仅是国家治理的基础和重要支柱，也是各类矛盾的交汇点，更是老百姓的关注点。

财政收入指的是政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和。财政收入表现为政府部门在一定时期内(一般为一个财政年度)所取得的货币收入。财政收入是衡量一国政府财力的重要指标，而政府在社会经济活动中提供公共物品和服务的范围和数量，在很大程度上决定于财政收入，因此与百姓利益密切相关。国家财政收入主要来源于国民纳税，纳税对象包括上班族、个体工商户和各类企业。

据财政部公布数据，2020年全年全国财政收入约为18万亿元，财政支出约为24.7万亿元。2020年我国国内生产总值（GDP）为1015986亿元，全国财政收入约占我国GDP的五分之一，其支出约超过GDP的四分之一，其重要性由此可见。

财政部则是负责财政事务的正部级部门，主管财政收支、财税政策和国有资本金基础工作的宏观调控部门;其部属机关有22个司局，30多个下属事业单位，35个地方监管局。

从建国以来，我国财政管理体制历经多次变革，并根据社会发展需要和“三定”方案原则（定职能、定机构、定编制,简称“三定”方案），屡屡调整财政部门的职能机构。

其中，最引人注目的是财政与金融的业务分离。上世纪90年代，按照国际规则，我国在制度层面将国家权力和金融市场进行效割裂，使政府在金融体系中的融资路径从以前的“政府—央行”，转变为“政府—商业银行—央行”，引入了市场约束机制，限制了政府直接从银行拿钱，防止恶性通胀。这也引发了财政部与央行围绕国库管理权而展开的争夺战。1970年财政部曾与中国人民银行总行合并；1978年双方分开办公；此后双方一直明争暗斗数十年。国家“钱袋子”管理之难，由此可见一斑。

总的来看，我国的财政资金仍然处于收支多条线的状态，这种收支分散的状况造成了财政监控不力，无法及时、充分地反映财政资金运转情况，对拨付到各级单位的财政资金无法进行有效的实时监控，造成截留、挪用财政资金的现象，甚至滋生腐败；各级财政资金管理分散、收支脱节、资金使用效率低下，仅仅依靠人工操作和制度约束难以实现财政改革的目标。这不仅造成国家财政经费损失，也极大败坏政府形象，损害了全体人民的利益。

提升财政管理水平，提高财政管理效率，降低各种管理风险，一直是财政管理的重要课题。

财政数字化面临“整合”挑战

上世纪90年代，信息技术的推广应用为提升财政管理水平提供了新的契机。

2001年财政部主导推动《财政国库管理制度改革方案》，借鉴发达国家的国库模式，充分利用信息技术，实行集中化管理，构建以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为资金缴拨主要形式的现代国库制度；也就是政府的全部财政资金集中在央行的国库单一账户上，由财政系统实施监督和检查。

改革方案坚持“先支付，后清算”的模式，财政部门或预算单位直接向代理银行下达支付指令，由商业银行先行支付至供货单位或服务商，每日终了，商业银行汇总支付总额向人行国库进行汇总清算。改革后，财政部门“见钱不花钱”，预算单位“花钱不见钱”。预算收入收缴及预算支出业务的办理由代理商业银行负责。财政资金由代理商业银行完成支付后，人民银行被动与代理银行办理资金清算，不再介入资金支付审核环节。

经过30多年的信息技术应用，财政数字化经历了初级阶段（利用计算机进行办公打字、报表统计等简单处理工作）、增长阶段（利用计算机收集上报预算决算数据，处理预算会计记账等工作，但存在盲目建设、盲目开发、各建各的、缺乏统一部署等问题），以及成熟阶段（从2002年金财工程开始，统一部署财政信息化，全面开启各项财政业务数字化建设，包括部门预算编审管理、国库集中支付管理，工资统发管理等；技术上也开始推行标准化、规范化，如统一的主机系统，统一的数据处理标准等），目前，财政数字化正进入到一体化阶段，即真正把信息系统与财政管理进行有效整合，建立基础的财政应用平台，建立共享的财政数据资源，为监控财政资金流动、财政管理决策提供有效支撑。

因为财政的宏观性强、牵涉面广，其他行业难以比拟，除了需要动用财政资金的企、事业预算单位，还包括非税收单位、国库和代理银行，甚至还有人大、审计等政府监督部门，所以一体化阶段的财政数字化难度较大，可以说，面临着前所未有的互联互通的整合挑战。

我国幅员辽阔，全国各地财政的数字化建设水平不一致，北上广深等发达地区的财政数字化已进入一体化阶段，经济不发达地区则可能处于成熟阶段、增长阶段甚至初级阶段，这种不均衡状态也增加了财政一体化建设的难度。

2019年6月，为提升财政预算管理现代化水平，财政部审议通过《财政核心业务一体化系统实施方案》，作出“积极推进预算管理一体化建设，运用信息化手段全面深化预算制度改革”的决策部署。

2020年10月1日，《预算法实施条例》经过大幅修订之后正式施行。《条例》强调要进行全流程管理、科学化、精细化的预算管理，提高预算资金监控和绩效评价水平。这无疑更加明确了财政一体化建设目标。 

“广东样本”领行业之先

广东一直是改革开放的排头兵，现代化建设一直走在全国前列。按照财政部预算管理一体化的部署，广东省财政厅率先推进数字财政建设，2021年5月全面实现财政一体化系统全省上线，首次实现全省预算支出全覆盖、全部预算级次全覆盖、全流程预算管理核心业务全覆盖、全面电子化支付全覆盖，再次引领全国财政之先。

华南师范大学计算机学院教授赵淦森表示，广东省财政一体化系统打造的是数字孪生的财政业务系统。它是物理世界、信息世界、价值世界这三个平行世界的融合。

物理世界就是我们现实生活空间。信息空间是是数字财政一体化系统的数据部分，也就是你在物理世界发生的所有事情可以都记录、保存下来，与现实世界是孪生关系。因为这个系统是关于国家“钱袋子”的数字孪生世界，所以价值流也在系统里面同步起来。

财政的数字孪生就是,当任何一笔财政业务发生，不管线上业务还是线下业务，财政一体化系统都会知道，同时在物理世界、信息世界、价值世界里体现其变动，自动推进到下一步。

基于数字孪生概念，广东财政厅实现了财政系统一体化模式，所有财政业务平台、所有财政公共服务、所有公共数据都在统一基础设施上部署，无论是最底层的编程逻辑到最高层面的业务逻辑，完全在这套系统里体现出来。

这不仅是一套实现业务运作的完整基础设施，还是财务治理的基础设施。不管财务工作人员在哪个办公室上班，在哪个地市上班，他所操作的财政业务系统是一模一样的。

基于这套财政一体化系统上的所有财政行为、财政数据，财政部门可以进行一些业务研判;这套系统也拉平了不同地区财政基础设施的差距，缩小了地区之间的数字化鸿沟,统一了不同地区的财政用户服务质量和服务体验。

广东财政厅还用算法强化了业务操作规程和标准。一定程度上来说，采用“算法定义事件”的模式，针对当前的财政业务，全部用算法进行明确定义，还用大数据赋能业务服务和财政资金，确保每一笔钱都花在刀刃上。

“现在，遇到什么事，你想去找领导打个招呼、走个后门、通融一下，都不管用了。因为所有业务逻辑都固化在这套系统里了，所有业务操作都要合规，流程才能走得下去。”赵淦森说。

最后，通过数据共享、互联互通、业务协同，覆盖财政预算、预执行、预跟踪和核算，实现财政预算管理一体化。目前广东财政厅的一体化系统打通4万多家预算单位、32家代理银行、1400多个业务孤岛，高峰期可以处理十几万笔业务，实现了整个财政业务的循环，加快了整个财政业务的循环速度,任何地方需要“财政”输送的时候，都可以及时实现。

从技术角度看，这也是一套自带互联网基因的财政系统。它采用的是业界推崇的微服务架构，确保业务规模、基础设施规模可以根据需求灵活调整；采用分布式大数据处理，确保每天增加的大量数据能够存储;这套系统从硬件软件到平台，全部采用国产化技术。

广东数字财政一体化系统也引发了一些新生事物，带动了财政业务的创新，带来了一些新的秩序和新秩序的治理规则。比如，广东财政厅已经在考虑怎么通过数据驱动进行财政监管，怎么实现基于数据驱动的财政预算编制，以及让预算编制更加科学、更加智慧等。

“过去，我们经常要花大量精力去监管执行过程，现在，执行过程都跑在系统上，百分百会按照业务设计和业务流程去执行的，不需要再花费太多精力去跟进，精力更多放在财政执行的效果、绩效效能方面，也就是实现从“过程管理”到“结果管理”的转变。

财政部国库司司长王小龙在会上表示，广东省预算管理一体化建设已经进行了富有成效的探索。随着全国预算管理一体化建设的深入推进，在不久的将来，全国财政将不分层级、不分区域，各项业务规范衔接、数据畅通流转，财政人说“一家话”、管“一本账”；财政资金普遍纳入预算管理，绩效评价得以全面开展，各类信息分门别类、清晰可用地作为预算管理决策的重要支撑。财政的每一分钱从源头到末端都将处在全生命周期的动态监控之中，人民的钱袋子装上“透视镜”“温度计”和“保险绳”；到那时，财政系统与相关部门之间数据交互共享，信息系统真正成为各预算管理主体“好用”“管用”的利器，预算管理责任履行规范有序、张弛有度。

挑战与争议

“广东样本”引起业界热议。与会专家深入探讨了数字财政建设的热点话题。

传统财政监督的重点主要是合规性，财政一体化系统上线之后，合规性问题通过技术和制度嵌套到系统之中，已经不是财政监督的主要问题，主要矛盾正转向绩效评价、转向风险的防控、转向对决策的支持和数据的应用，即数字财政监督。

如何开展数字财政监督？

广东财经大学广东省财税大数据重点实验室主任黄光教授表示，数字财政监督不仅需要理论层面的研究和创新，也需要整合传统监督手段和新型技术手段，还要整合财政本身的业务监督、社会监督以及媒体等公开监督手段，实现新的突破；而且传统面对面、心贴心的监督手段在很长一段时间里具有不可取代的地位。

根据广东省财税大数据重点实验室的研究，数字财政监督的顶层设计可以概括为“1+1+n”的设计框架。即一套理论和业务支撑的体系，一个技术支撑平台，和n是多个业务专题的分析监控活动。

理论和业务支撑体系方面，主要由两大块构成，一个是知识图谱的构建，包括规则库、知识库、指标库、算法库等，形成一个知识图谱，另一个是对各类财政的业务模型进行梳理和确立。这背后是海量财政数据和海量逻辑关系的搭建等。

技术支撑平台主要是大数据基础和技术支撑的平台，它的核心是由三个中台所构成：数据中台、AI中台和知识中台。

在上面两个平台完成之后，则是业务分析监控活动。第一阶段可以选取5个业务突破口：1、围绕财政工作核心——预算预算的动态平衡建设，需要完成从预算制订到政策反馈建立一个闭环。2、对债务风险的管理，需要整合多种手段，包括市场化手段来进行财政监管，特别适合大量的 PPP项目。3、三保，目前是我们的一个热点。4、关于资产的配置和保值增值，相信通过监控平台得到有效的解决和推进。5、关于5条财经纪律红线的监控。

除了数字财政监督问题，数字经济的快速发展带来数字税、数据资产等新课题，这不仅改变着传统经济理论，也给财政管理带来新的挑战。

中国财政科学研究院院长刘尚希表示，数字经济会对现有税金构成侵蚀，目前多个欧洲国家正在制定对数字企业的数字税计划，法国已经率先出台。未来我国也可能根据实际情况来开展数字税。而政府税收里面有直接税、间接税等基本概念，一般认为能随着生产环节和交易环节流转的税就是间接税，但从当前来看，间接税、直接税的界限越来越模糊，直接税也可通过企业方式进行转嫁。这些问题还需要明确界定。

数字财政建设离不开大数据应用，如果要依靠一些新的数据指标来分析财政的现状和发展趋势，那么就需要明晰新的理论基础。不同的理论基础会产生不同的政策统一口径。从这个意义上看，大数据应用不仅仅是数据的搜集和应用，实际上涉及到数据背后大量的理论概念、成型定义等问题。这需要我们切合时代特征，明细相关的概念。比如在传统的财政认知框架下，很难真实反映数据的内涵特征和资产属性，可能造成我们只知道数据，而不了解其背后的真实含义，那么只会看到一些浅层信息，更多深层信息反而会被屏蔽掉，最终影响科学决策。这就需要基础理论研究的深化。

如果缺乏理论支撑，仅仅通过技术手段和按照传统理论所定义的概念指标口径，那么形成的这些数据来指导数字财政建设可能会导致一些严重的认识误区和行为偏差，有可能出现“穿新鞋走老路”等问题。

“要着力打造财政大数据的应用场景，将数据转化为产品，让数据为政府治理赋能。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示。 

1.《央行和财政部之间是什么关系？》：小树林西西（链接：https://www.zhihu.com/question/23031625/answer/1330931268） 

2.《财政信息化发展阶段及共生研究》：财政部科研所博士后工作站（北方工业大学经济管理学院）毕瑞祥、孙君鹏