OBT商业科技观察

数字政府2.0的4个核心任务与5个挑战

 

 在各级领导高度重视(一把手工程)和投入巨大资源推进下,这几年我国各级政务数据数字化建设工作取得了不同程度的进展,特别是“互联网+”政务服务领域,借鉴互联网企业思维、模式和经验取得了成绩尤为显著。

  与之形成反差的是,一些地区政务数据数字化建设与转型进展没有达到预期的效果。其实大家现在可能都在困惑,从2002年开始到2004年左右,中共中央办公厅出了34号文《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》,文件出台后提了很多说法,那么过了这么多年,特别是大数据环境下,这些说法有些什么样的变化?现在我们的多数说法、认识还停留在34号文阶段。

  所以我想这次重点和大家交流这两方面的问题:首先阐述本人对数字政务2.0和数字转型理解,再论新时代环境下的政务数据资源开发利用若干关键问题。  

一、数字政府2.0及数字化转型

  首先我们来理清下什么是“数字政府2.0及数字化转型”,其实要真正把这个问题理解清楚、说清楚不简单。  

 (一)从电商平台商业模式改变到企业数字化转型

  我们可以从企业,特别是电商企业的数字化转型来看。原来电商企业的基本商业模式,是生产厂商通过电商平台把产品卖给消费者,平台基本上就是中间商;到下面这种模式的时候,基本上开始了数字化转型,叫“增强型商业模式”,各方的数据从原来的平台提取出来,然后进行加工分析:①为消费者服务,提供个性化营销、推荐等;②为生产厂商服务,生产厂商可以了解并进行个性化营销、用户画像;③给第三方提供服务,也就是广告商,从而把电商平台越做越大。

  消费者越多,上线入驻平台的生产厂商就越多;生产厂商越多,消费者、广告商也会越来越多,形成一个正反馈。这个正反馈的形成,就是互联网电商企业的一个定律,即“赢者通吃定律”,所以造成了目前这种局面,它非常好地完成了商业的、包括电商平台的数字化转型,很重要地把数据进行深层次加工、形成正反馈。为什么淘宝、阿里云会越做越大,就是这个原理,而且其用户数据、生产厂商数据已成为其核心数据。

  还有一些电商平台,不但为生产厂商服务,同时自己也开店,它还有一个很大的好处,就是可以随时了解平台上生产厂商和客户的信息,它在做营销的时候,特别有利于其发展。看完这个图,就可以明白中国的电子商务企业为什么会出现目前“赢者通吃”“雪球越滚越大”的现象,只要是先上来的平台企业就具有这种先天优势,一般的企业很难竞争得过他们,而且他们很好地完成了企业数据化转型,当然这个转型不是我们国内电商企业自己创造的,有些也是从国外亚马逊等的模式中学过来的。  

 (二)数字化转型演进的四个任务

  对目前电子商务企业的数字化转型有了一些认识,且从中发现了一些规律/奥秘及他们成功的商业模式是什么后,我们回过头来看下政府要完成数字化转型应该怎么做。我觉得重要的是这么几件事:  

 1、新一代信息化基础设施的建立。

  原来我们都是单个平台,自己的机房、运维人员、开发人员,现在应该是集约化、一体化、普惠化、范载化的以新一代信息技术为核心的信息化基础设施,叫云网端,以人工智能、大数据为基础,这个是很容易做到的。所以说“2020年数字中国基本建成”这个是可以实现的,只要一套行政命令、政府投入大量资金,把所有东西更新换代,特别是基础设施的机房。像北京借着办工搬家的机会,所有政府系统、机房都集中在政务云上,很快就实现了。这需要大量的投资,这是没问题的。  

 2、把原来在各系统中、各部门管理的数据,用一个新形式来组织、存储和利用,就是要数据化,且数据和原来的系统要进行耦合。

  原来我们是一对一绑定的、为自己的一个应用而服务,现在我们把数据拿出来、整体作为一部分来使用,就像电商平台把数据拿出来为各方谋利,对政府来说不是挣钱,是为老百姓服务、为领导决策服务、为信息化管理服务。然后还有其他的一些数据。  

 3、政府有大量的业务系统,核心是信息化系统。

  从北京来说,前几年做“数字北京”建设时,提出政府的核心业务要进行信息化,截至目前政府业务信息化率已达90%左右,核心业务基本上都是在系统上套着,这些系统目前为止都是以部门、单个、一体化存在和使用的,现在我们根据一体化、整体化需求把它们整合,比如前台一体化、中台后台都要一体化,因为政府的很多业务,不光是公众服务审批,还有很多内部协同系统也要进行整合,朝一体化方面努力。  

 4、治理体系和治理能力的基本现代化,其实这是最难的。

  治理体系、治理能力、体制、运行机制、公务员的素质如果到不了这种地位的话,那么你能说整个体系能正常运转起来么?我们看一下,要完成这项工作大约需要多长时间。大家知道,我们现在从上到下在积极地进行大数据改革,但把它理顺、进行有效运转,不是一个简单的功夫。后来我们查了一下十九大报告,报告提出“到2035年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化”,所以又回到了我们第一个命题,如果说“2020年能实现数字中国的基本建设”,数字政府属于数字中国的核心,按我们这个架构至少还需十多年的功夫,没有十多年功夫很多工作很难完成。比如到2020年有可能实现第一个层次(基础设施),但数据化,还有特别是一体化(完整一体化整合)不是简单的,我们说假/伪的一体化政策,有些人说"我们把系统整合在一起变成一体化了",仔细想想他怎么做的?就是一个界面、整个单点登录、把所有系统集中在一起,其实不是一体化、不是深层次的一体化,只是简单地连在一起,业务协同、业务一体化根本实现不了,更别说治理体系和业务体系整体地运行。对一个企业来说,其数字化转型在体制机制上的障碍相对少一点,但对一个政府、国家来说,主要工作其实在上层,所以我觉得,简单地把数字中国定义成信息化、基础设施之类的内容,就狭隘了。

五个挑战   

 

1、信息系统上云

  有了数字政府2.0的目标,要实现这个目标我们应该怎么来实施?其实只要目标确定了,实施的路径,特别是技术路径(我们这边给出了技术路径),因为涉及到治理体系、治理能力、体制机制等这些属于国家大事、中高层次来探讨决定的事情,我们不好多说,只说从信息化角度怎么来做。如果有一体化、整体的目标后,要实现转型可能还是要根据自己、各方实际情况来选择适合自己的道路,不见得所有人走一条路、一个模式,但一定是朝着一个目标来努力的。所以我们列出了“当你处于不同形态的单位、部门,要实现数字化转型,从技术架构上应该做哪些工作”,一个是基础设施方面,还有数据、系统方面应该做哪些工作,并给出了一个基本性原则,供大家参考。

  那么我们看一下在这个过程中,我们目前所处的状态。现在大家都在说“上云”,我们在上云的过程中处于哪个阶段?我们只是用云的基础设施、计算功能、存储功能,真正深层次、有平台层应用层的还远远没有实现。  

 2、共性基础平台的整合和重构

  大家都特别热衷于建平台,从国家、从上到下、从部委到地方政府,不管是从什么地步来的,上来就是建平台,原来是物联网平台,现在是大数据平台,各种各样的平台建了一堆。那么我们现在的任务是什么?是对所有平台的融合和重构。后来我问了一些企业--“企业要进行一体化的话,你们自己建不建平台”,他们反馈说一般都是ERP、OA办公系统,一般不建平台,平台都是给政府用,建一个不行就建第二个。实际目的其实就是一体化、系统互联互通、数据整合。  

 3、数据资源目录与治理

  我们要让数据发挥更大的作用、不只是自己应用,就要对原来的数据进行梳理、目录编制、标准化、重新规划和组织,来提高它的可用性、可见性、可理解性及运营效率。但这项工作确实需要一些很好的方法和花点力气。有些人老想通过一个捷径、一个特殊的方法,把这些数据整清楚,然后就能使用、共享交换。不管是从企业,还是从政府长期实践来看,我觉得好的方法,途径、工具是必要的,但更重要的是需要花点力气,有时候花点傻力气,可能更是一种捷径、方法。有些部门很聪明的人想了很多办法来做这件事,但都没做好,一会儿搞这个技术,一会儿搞那个软件。真正做好这件事的,不管是政府部门还是企业,一是一定要对它有足够的认识,二是有适当方法和工具,三是一定花了力气和功夫,这三点缺一不可。很多人想投机取巧、找捷径,往往最后都是失败的。数据共享交换不是目的,共享了数据还要可用,所以后续的标准化十分重要,都是花功夫的事情,此外还有数据的管理。  

 4、推进系统一体化整合

  对整个系统、数据、业务进行深层次整合,不是这次整合完了、下次又出现新的孤岛。其实国外有很多好的经验,一定要有一套政府的体系架构来指导、约束、监督、管理信息化系统的建设和设计,而且是强约束,类似于城市红线这种,来把它控制好,否则的话,这边治理,那边新的孤岛、问题又出现了。

  所以我们现在回过头来反思,我们确实需要向欧美国家、企业学习,把顶层设计做好、做踏实,同时我们要有自己的科学方法来支撑这份工作,如果没有自己的方法论支撑来做顶层设计,那么一体化整合、数据化运作等整套体系就很难从各点进行实施。现在可惜的是,我们的体系架构很多都是用国外的,比如IDA等,现在我们缺少一个自己的方法(简单、实用、科学、可操作)帮助各地政府进行顶层设计。有了顶层设计,我们可以对原来的信息系统进行规范、从深层次进行一体化、完成数字政府的数字化转型。我觉得这是一个关键环节,我们的落点在这里。

  现在国家也有一些顶层设计方法,但我们感觉大多数都比较宏观、战略,集中在某个领域、规划层面,如数据资源规划应该是一个整体、把各方因素都结合在一起。在这方面我们做过一个比较深入的研究,经过多年,现在有个初步成果CGAF,可能很快会把这个成果进行更深一步的分享。  

 5、新时代环境下的政务数据资源开发利用趋势  

 

 (一)新趋势下的几点新认识

  再谈一下新时代环境下,数字政务资源开发应用的一个新趋势。这个新趋势主要是对比34号文,《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》这份文件写得非常好,已经指导我们整体信息资源开发利用十多年了,现在看来许多观点、想法仍然很有价值和意义,但毕竟环境条件变了,我们对里面的一些核心东西要有一些重新的认识:

  1、现在为什么叫“数据资源”而不是“信息资源”。原来政府更多集中在信息的处理,包括结构化、非结构化、文档的,现在要扩展到数据,如物联网数据、互联网数据、移动数据等各方面数据。所以说范围比原来扩大了。

  2、原来我们一谈政府信息资源开发利用,首先是定义“什么是政府信息资源”--政府在业务过程中采集、产生、购买的,目前来说做信息资源开发利用,显然这个概念的对象狭隘了。为什么说狭隘了呢?政府信息资源开发利用,如果仅限于自己的数据,那就不叫大数据环境了。所以我们的数据一定是扩展的,不但来源于政府采集、产生、购买的,还扩展到企事业、社会数据。政府信息资源开发的工作对象,从原来自己的数据变成整个社会的数据,数据有个大的融合。

  3、原来我们一说政府信息资源开发利用,首先想到的是政府本身要做的事情。我们要采集数据、加工、共享、开放、社会化开发等,也是狭隘的。再谈政府信息资源开发利用的对象,一定不只是政府本身,政府要退出来。就是说政府信息资源开发利用的主体由政府,逐渐变成政府、社会企业、社会个人、社会信息构成,而且以后凡是能用社会力量开发的数据、资源,尽可能让社会、企业来做。在新时期一定要这么考虑,如果什么都是自己做,可能是做不好,都做好需要多大的成本、投资、力量和人才,好的人才都去BAT、收入高的企业去了。开发主体变了,我们的机房运作、组织建设、数据资源开发利用会逐渐从社会转为企业,让政府做自己该做的、基本的事,能让社会来做的一定是让社会、企业做,而且引入市场机制能做得更好。

  4、在新时代我们有很多新问题迫切需要解决。比如数据确权问题,某个部门采集的数据到底是谁的数据,是信息主体、是人、是企业、还是电商平台,是这个部门的、还是整体的。现在需要解决,特别对政府来说,采集的、购买的数据,是属于部门的、还是国家所有的。你负责运营管理,就是使用权和管理权、运营权,特别是信息主体不同时,有企业、个人的时候,需要界定明确。   (二)政务大数据治理体系框架

  这两年,各地政府出台了很多法规、政策,但仔细分析下,很多还没有跳出原来的圈子,一些根本的问题没有认真思考和解决,因此实施起来没啥价值,还是老一套的东西。

  特别强调数据保护和使用的规则需要新机制来界定。为什么这么说呢?我们看到信息资源开发的业务发生了变化,原来我们谈政府数据除了内部共享开放、公开使用外,主要谈了两种模式(对外对社会的),一种是公益型开发,一种是(社会)政治型开发,但主体都是政府。现在我们有了新的理解,数据资源、工作对象发生了变化,涉及各方权益(政府、信息主体、开发商、数据处理商、企业等),所以不能简单地用一种机制,用公益型开发或政治型开发来界定已经失灵,要重新设计一种规矩、规则。后面我们会讲以经济学里的新规则--财产规则和责任规则,在不同情况、不同信息主体下保护各方权益。这是我们提出来的一个整体框架,这里不多说了。   (三)数据开放共享的经济学规则体系

  政策环境发生了变化,需要从深层次上解决问题。另外我们政府信息资源开发,向社会简单地用公益性或者社会性来表述,应该是一种对不同主体都适用、融合管理使用和平衡的规则来决定,这就是我们经济学的责任规则和财产规则。打个比方,就像是拆迁,这个人的房子如果用于公共目的、公益性事业,那么适用责任规则,就是你可以拆迁,也不用经过他同意,另外支付的报酬也不是他提出来的。还有一种规则是财产规则。这个东西就是我的,你用于商业目的、你要拆我的房子,第一你要经过我的同意,第二你要支付我一定的价格,否则免谈,这是经济学的两个标准规则。

  政府采购社会数据时,一种情况可以用责任规则,如公安部要维护国家安全、社会利益,需要电商企业提供数据,那么首先电商企业要提供,且公安部不一定按电商企业的定价来支付,可能支付一定的成本费、补偿。若用于一般目的,需要电商的数据、运营商的数据,可能适用于商业规则,首先你能卖给我,第二你提的价格我能接受,光这一个方面就是两种规则都可以适用、不同情况不同环境都可以适用。反过来,政府向社会提供数据也可以用这种规则来做,不是简单地用政治开发、公益开发就可以代替这种关系。   (四)个人信息保护法律法规

  个人信息规则使用方面,我们是明显滞后的,这块不多说,特别是欧盟《一般数据保护条例》对我们提供了很多压力和挑战。个人数据使用方面有很大风险,也是我们的一个挑战和要求。

  很高兴就上面两个话题和大家分享,说的不当的地方还请批评指正 ,谢谢!

  (本文系北京市信息资源管理中心副主任、总工程师穆勇于11月29日上午在“2018智慧中国年会”分论坛六--“微服务与数据赋能平台构建与实践研讨会”上的演讲,内容通过现场速记整理,未经本人审核。 )

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